Implementing new public management reforms in Greece: benchmarking for best practices in the public sector

Abstract

Ο στόχος της παρούσας έρευνας είναι η βελτίωση της μεθοδολογίας της συγκριτικής προτυποποίησης (ΣΠ) στον δημόσιο τομέα μέσω της συμβολής της μετα-θεωρίας του κριτικού ρεαλισμού σε αυτήν. Ο βασικός ισχυρισμός στον οποίο στηρίζεται η παρούσα τοποθέτηση είναι ότι η υιοθέτηση της οπτικής του κριτικού ρεαλισμού δύναται να υπερβεί τους περιορισμούς των παραδοσιακών προσεγγίσεων (ποσοτικής και ποιοτικής μέτρησης βάσει προκαθορισμένων κριτηρίων) αναφορικά με την επίδραση της συγκριτικής προτυποποίησης στην οργανωσιακή απόδοση (ΟΑ). Έτσι, επιχειρείται να αναδειχθεί το φαινόμενο της αλ- λαγής της οργανωσιακής απόδοσης με τη μεσολάβηση της συγκριτικής προτυποποίησης (benchmarkingmediated performance change), το οποίο χαίρει μεν εξαιρετικής αντιλογίας στη βιβλιογραφία, αλλά από την άλλη συνεχίζει να υπάρχει σημαντικό κενό στη διερεύνησή του. Η έρευνα επικεντρώνεται στη συγκριτική ανάλυση μεταξύ: α) των παραδοσιακών μεθοδολογικών προσεγγίσεων της συγκριτικής προτυποποίησης στον δημόσιο τομέα και των αποτελεσμάτων που αυτές αποδέχονται ότι επιφέρουν στην οργανωσιακή απόδοση και β) μιας προσέγγισης της ΣΠ μέσω του κρι- τικού ρεαλισμού και των αποτελεσμάτων της στην ΟΑ. Οι παραδοσιακές προσεγγίσεις έχουν επιδείξει μέχρι στιγμής περιορισμένη αναγνώριση για τα αποτελέσματα της συγκριτικής προτυποποίησης στην οργανωσιακή απόδοση, επικεντρώνοντας το ενδιαφέρον κατά κύριο λόγο στη μέτρηση και επίτευξη των προκαθορισμένων στόχων, αλλά περιορίζοντας ταυτόχρονα τη δυναμική της εξήγησης και της ευρύτερης κατανόησης που πρεσβεύει η ίδια η φύση της ΣΠ. Μέσω του κριτικού ρεαλισμού διευρύνεται η οπτική των αποτελεσμάτων της δραστηριότητας της ΣΠ στην ΟΑ, ενώ παράλληλα αναγνωρίζεται η σημασία της εξήγησης και κατανόησης αυτών. Έτσι, η ανάλυση που παρέχεται συνεισφέρει στο να αναδειχθούν οι αδυναμίες των παραδοσιακών μεθόδων και να αναγνωριστεί η αξία των αρχών του κριτικού ρεαλισμού στη μεθοδολογία της ΣΠ. Η αιτιότητα, η γενίκευση και η εξήγηση υπό το πρίσμα του κριτικού ρεαλισμού αναδεικνύουν τον μεθοδολογικό πλουραλισμό στη ΣΠ, ο οποίος προσφέρει τη δυνατότητα παροχής διευρυμένων συμπε- ρασμάτων (εξηγήσεων των δεδομένων) στην εμπειρική έρευνα. Η προσέγγιση αυτή επιτρέπει καταρχήν την κατανόηση της συμβολής της ΣΠ στην ΟΑ. Έτσι, χρησιμοποιείται ως παράδειγμα η εφαρμογή της ΣΠ καλών πρακτικών για τη διαχείριση της απόδοσης στον ελληνικό δημόσιο τομέα κατά την περίοδο των μεταρρυθμίσεων του Νέου Δημοσίου Μάνατζμεντ. Κι αυτό προκειμένου να εξεταστούν οι κοινές επιδρά- σεις από τη χρήση της στην απόδοση των δημοσίων οργανισμών σύμφωνα με την εμπειρία των χρηστών και να παρουσιαστεί μια εναλλακτική εξήγηση για αυτές, στηριζόμενη στην ανάπτυξη εύλογων συμπερα- σμάτων (abduction) και στη διερεύνηση των δομών και μηχανισμών που ευθύνονται για αυτές [ανάστρο- φη απαγωγή/επανεπαγωγή (retroduction)]. Με αυτόν τον τρόπο αναδεικνύεται η δυναμική μεταξύ των διαφόρων μεθόδων ΣΠ (ποσοτικών και ποιοτικών) που υιοθετούνται, οι οποίες καθίστανται πλέον ικανές τόσο να οδηγήσουν στην ανάδυση διευρυμένων αποτελεσμάτων ΣΠ στην ΟΑ, όσο και να φωτίσουν τους γενεσιουργούς μηχανισμούς της ανάπτυξης των πρακτικών αναφοράς. Πιο συγκεκριμένα, η μελέτη περίπτωσης προσφέρεται για την ανάπτυξη ενός θεωρητικού πλαισίου που εξηγεί γιατί και πώς συμβαίνει η μη τυπική ΣΠ, τονίζοντας παράλληλα ότι οι μετρήσεις των πρακτικών αναφοράς (καλών πρακτικών) αποτελούν απλώς ένα περιστασιακό στοιχείο της εξέλιξης της οργανωσιακής απόδοσης και ποιότητας, εξαρτώμενο από τις παρούσες συνθήκες. Επίσης, παρατηρήθηκε ότι τα οφέλη από την άτυπη ανταλλαγή πρακτικών αναφοράς που στηρίζονται στη δια-οργανωσιακή αλληλεπίδραση, πυροδοτούν μια διαδικασία άτυπης ανακάλυψης, η οποία διευκολύνει την τυποποίηση των διεργασιών εντός του οργανισμού. Με τον ίδιο τρόπο, τα οφέλη από τις άτυπες ενδο-οργανωσιακές πρακτικές αναφοράς προωθούν την άτυπη δημιουργία καινοτόμων πρακτικών, η οποία οδηγεί στην άτυπη αριστεία. Δεδομένης της άτυπης ανακάλυψης προτυποποιημένων οργανωσιακών πρακτικών και της άτυπης δημιουργίας καινοτόμων οργανωσιακών πρακτικών, νέα διευρυμένα αποτελέσματα (αλλαγή στη συμπεριφορά, στους ρόλους, στις σχέσεις) και νέοι τύποι benchmarkers αναδύονται, διαταράσσοντας την αναπαραγωγή ή τη στατικότητα της οργανωσιακής απόδοσης και επιτρέποντας την πλουραλιστική μεθοδολογικά ανάδυση των (συγκριτικά) προτυποποιημένων πρακτικών να επιδρά στον μετασχηματισμό (εξέλιξη) της οργανωσιακής απόδοσης.

The aim of this research is to enhance the methodology of public sector benchmarking (BMK) by incorporating critical realism meta-theory. The primary assertion supporting this thesis is that the adoption of a critical realist perspective can address the limitations inherent in traditional approaches, which rely on predefined criteria for both quantitative and qualitative measurements, when assessing the impact of benchmarking on organizational performance (OP). Consequently, this research seeks to shed light on benchmarking-mediated performance change — a subject that remains a focal point of considerable debate in the literature and yet represents a significant gap in its exploration. The research focuses on a comparative analysis between two key aspects: a) traditional methodological approaches to public sector benchmarking and the results they claim to yield in terms of organizational performance, and b) the critical realist approach to benchmarking (BMK) and its impact on organizational performance (OP). Traditional approaches have thus far exhibited limited recognition of the impact of benchmarking on organizational performance, primarily concentrating on measurement and the achievement of predetermined goals. Simultaneously, these approaches have constrained the explanatory dynamics and broader understanding advocated by the inherent nature of the BMK methodology itself. In contrast, critical realism broadens the perspective on the outcomes of BMK activities on OP while also acknowledging the significance of explanation and understanding of these results. Consequently, the analysis presented contributes to the identification of the shortcomings of traditional methodologies and the appreciation of the value of critical realism principles within the BMK methodology. Causality, generalization, and explanation, as viewed through the lens of critical realism, emphasize methodological pluralism within benchmarking (BMK). This approach offers the potential to provide extended results, which encompass explanations derived from empirical research data. Primarily, this approach facilitates an understanding of BMK’s impact on organizational performance (OP). As an illustrative example, the implementation of best practice BMK for performance management in the Greek public sector during the New Public Management reform period is examined. This analysis aims to explore the common effects of best practice on the performance of public organizations, based on user experiences, and to propose an alternative explanation for these effects. This alternative explanation is rooted in the formulation of plausible inferences (abduction) and an exploration of the structures and generative mechanisms responsible for these effects (retroduction). In this manner, the dynamic interplay between various BMK methods is highlighted, providing the capacity to yield extended BMK results in OP and shed light on the generative mechanisms within the benchmarked practice development process. More specifically, the case study contributes to the development of a theoretical framework that explains why and how informal benchmarking (BMK) occurs. It emphasizes that the measurements of benchmarked practices (best practices) are merely a contingent element in the evolution of organizational performance and quality, depending on current conditions. Additionally, it was observed that the benefits of informal inter-organizational benchmarking, based on inter-organizational interaction, trigger a process of informal discovery that facilitates the standardization of processes within the organization. Similarly, the benefits of informal intra-organizational benchmarking promote the informal creation of innovative practices, leading to informal excellence. With the informal discovery of standardized organizational practices and the informal creation of innovative organizational practices, new extended results, such as changes in behavior, roles, and relationships, emerge, along with new types of benchmarkers. These developments disrupt the reproduction of organizational performance and allow for the pluralistic methodological emergence of benchmarked practices that impact the transformation of organizational performance.